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Nuova Agenda dei Consumatori 2020-2025 ai tempi del COVID-19 e problematica relativa al voucher

29/12/2020

NUOVA AGENDA DEI CONSUMATORI 2020-2025 ai tempi del COVID-19 e problematica relativa al voucher

Il 13.11.2020 è stata presentata dalla Commissione Europea la ‘Nuova Agenda dei Consumatori’.

La sua stesura ha risentito tantissimo del periodo pandemico che stiamo vivendo, in quanto l’emergenza sanitaria ha acuito problemi già esistenti e già noti nella vita dei consumatori, ma che a causa della pandemia si sono resi ancora più evidenti.

Di particolare interesse sono le premesse e le considerazioni iniziali da  cui parte la Commissione, che evidenziano l’attento e scrupoloso studio che è stato portato avanti a livello europeo (vengono riportate qui letteralmente per la chiarezza e la sinteticità):

1)     <<le truffe online a danno dei consumatori sono aumentate notevolmente durante la crisi. I truffatori hanno giocato coi timori dei consumatori per vendere prodotti inutili, inefficaci e potenzialmente pericolosi sulla base di false dichiarazioni in merito ai loro benefici per la salute, ad esempio commercializzando prodotti con caratteristiche protettive non dimostrate o vendendo mascherine non conformi ai requisiti pertinenti. La Commissione e le autorità per la tutela dei consumatori si sono rivolte alle piattaforme per far sì che fossero rimosse centinaia di milioni di offerte e pubblicità illegali. I diritti e la sicurezza dei consumatori devono continuare a essere tutelati, soprattutto in un periodo di incertezza e di angoscia senza precedenti>>

2)     <<gli impatti ambientali negativi e l’obsolescenza precoce sono una preoccupazione crescente per i consumatori dell’UE, i quali spesso lamentano che i beni acquistati non durano molto a lungo e sono prodotti in condizioni dannose per l’ambiente; l’85% di essi sarebbe favorevole ad una migliore informazione sulla durabilità dei beni in fase di decisione di acquisto. Gli studi dimostrano che quando i consumatori ricevono tali informazioni, le vendite delle versioni più durevoli possono quasi triplicare; i consumatori sono addirittura disposti a pagare di più per beni con durabilità più lunga>>

3)     <<tra il 2014 ed il 2019 la percentuale di utenti di Internet nell’UE che hanno acquistato o ordinato beni o servizi online per uso privato è aumentata dal 63% al 71%; in cinque Stati membri ha superato l’80%. I consumatori dovrebbero beneficiare per gli acquisti online di un livello di protezione analogo a quello che hanno offline. Le norme dovrebbero essere adattate all’ambiente connesso per garantire, ad esempio, che i dispositivi domestici intelligenti non siano soggetti a rischi di cibersicurezza e che le offerte di credito online forniscano informazioni necessarie facilmente leggibili ed accessibili su uno smartphone>>;

4)     <<la prossima direttiva sulle azioni rappresentative consente ai consumatori di unire le forze. In futuro gli enti legittimati, designati a tal fine, potranno adire più facilmente gli organi giurisdizionali o le autorità amministrative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori, anche in situazioni transfrontaliere. Ciò renderà più facile per i consumatori presentare ricorsi congiunti in casi analoghi, ad esempio, alla manipolazione delle prove delle emissioni di gas di scarico per alcune autovetture diesel>>;

5)     <<Nel 2018 il 10% delle famiglie UE aveva arretrati sui mutui ipotecari, affitti bollette di utenze o pagamenti di prestiti, ed era a rischio di sovraindebitamento. L’attuale pandemia sta aggravando la situazione di molti consumatori indebitati. La Commissione ha collaborato con gli Stati membri ed i portatori di interessi per individuare e promuovere le migliori pratiche per aiutare i consumatori in difficoltà, compreso un migliore accesso alla consulenza in materia di debito. Alcuni studi dimostrano che un euro speso per la consulenza in materia di debito può comportare un risparmio di più di due euro in prestazioni sociali>>:

6)     <<Con l’aumento del commercio elettronico, diventa sempre più importante la cooperazione con i partner internazionali, in particolare con la Cina. La percentuale di prodotti acquistati da venditori al di fuori dell’UE è aumentata dal 17% nel 2014 al 27% nel 2019. Intensificare la cooperazione con la Cina in materia di sicurezza dei prodotti attraverso un piano d’azione incentrato in particolare sui prodotti venduti online potrebbe contribuire a ridurre il numero di prodotti non sicuri venduti direttamente ai consumatori dell’UE>>.

 

Rispetto a queste problematiche l’UE ha espresso a viva voce la necessità di individuare delle soluzioni e l’impegno affinchè si raggiungano nel più breve tempo possibile.

 

Il nuovo piano guarda a cinque settori prioritari di intervento:

 

a)     la transizione verde;

b)     la trasformazione digitale;

c)      i mezzi di ricorso e l’applicazione dei diritti dei consumatori;

d)     le esigenze specifiche di determinate categorie di consumatori;

e)     la cooperazione internazionale.

 

In primis la Commissione parte dall’analisi della situazione deiConsumatori nella pandemia di COVD-10” rispetto alla quale gli impegni presi sono inerenti alle prime tre azioni delle venti previste nell’Agenda:

Azione 1: entro il 2022, la Commissione analizzerà “in che misura la direttiva sui pacchetti turistici sia ancora adeguata alla luce delle recenti crisi, sulla base della relazione del 2021 sulla sua applicazione”;

Azione 2: “entro il 2022 la Commissione prevede di impegnarsi in attività di previsione per esaminare l’impatto a lungo termine della COVD-19 sui modelli di consumo delle persone nell’UE, quale base per future iniziative politiche

Azione 3: “la Commissione sosterrà e agevolerà la cooperazione tra la rete di cooperazione per la tutela dei consumatori e altre reti e portatori di interessi per contrastare le truffe a danno dei consumatori, le pratiche commerciali sleali e le frodi

Quanto alla prima azione, in Italia il problema del voucher o del rimborso dei viaggi o pacchetti turistici annullati è stato oggetto di approfondito studio gli scorsi mesi.

E’ noto infatti che inizialmente la normativa emergenziale italiana avesse previsto, in caso di annullamento dei viaggi, che la scelta tra voucher o rimborso non fosse rimessa al consumatore, contravvenendo la normativa europea.

E’ per questo che lo scorso 2 luglio 2020 la Commissione Europea aveva aperto dure procedure di infrazione a carico dell’Italia contestando il non corretto recepimento dei Regolamenti sul trasporto dei passeggeri e la Direttiva europea che disciplina i pacchetti turistici.

All’esame vi erano, infatti, delle norme che prevedevano la possibilità, non in capo al consumatore (contrariamente alla normativa europea) di scegliere se rimborsare o emettere un voucher in caso di annullamento del contratto (di trasporto, di viaggio, di erogazione del servizio relativo) .

Le norme erano le seguenti:

-         art. 28 del Decreto-legge n. 9  del 2/3/2020;

-         art. 88 del DL 18/2020.

Contestualmente all’avvio della procedura fu inviata all’Italia una lettera di messa in mora per la violazione dei diritti dei passeggeri.

A seguito di ciò l’Italia ridimensionò la portata della normativa con l’art. 182 comma 3 bis della Legge 77 del 17/7/2020 (di conversione del Decreto Rilancio DL 19/05/2020 n.34 ), che viene qui riportata

 <<All’art. 88 bis del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, sono apportate le seguenti modificazioni:

-         ai commi 3,4,5,6,7,8, e 9, le parole <<un anno>> sono sostituite dalle seguenti: <<diciotto mesi>>;

-         al comma 8, quarto periodo, sono aggiunte, infine, le seguenti parole: <<nonché per i soggiorni di studio degli alunni del quarto anno delle scuole secondarie di secondo grado nell’ambito dei programmi internazionali di mobilità studentesca riferiti agli anni scolastici 2019/2020 e 2020/2021>>;

-         i commi 11 e 12 sono sostituiti dai seguenti:

<<11.Nei casi previsti dai commi da 1 a 7 e comunque per tutti i rapporti inerenti ai contratti di cui al presente articolo instaurati con effetto dall’11 marzo 2020 al 30 settembre 2020, in caso di recesso esercitato entro il 31 luglio 2020, anche per le prestazioni da rendere all’estero e per le prestazioni in favore di contraenti provenienti dall’estero, quando le prestazioni non sono rese a causa degli effetti derivanti dallo stato di emergenza epidemiologica da COVD 19, la controprestazione già ricevuta può essere restituita mediante un voucher di pari importo emesso entro quattordici giorni dalla data di esercizio del recesso e valido per diciotto mesi dall’emissione.

12. L’emissione del voucher a seguito del recesso esercitato entro il 31 luglio 2020 non richiede alcuna forma di accettazione da parte del destinatario. Il voucher può essere emesso e utilizzato anche per servizi resi da un altro operatore appartenente allo stesso gruppo societario. Può essere utilizzato anche per la fruizione di servizi successiva al termine di validità, purchè le relative prenotazioni siano state effettuate entro il termine di cui al primo periodo>>

-  dopo il comma 12 sono inseriti i seguenti:

<<12-bis. La durata della validità dei voucher pari a diciotto mesi prevista dal presente articolo si applica anche ai voucher già emessi alla data di entrata in vigore della presente disposizione. In ogni caso, decorsi diciotto mesi dall’emissione, per i voucher non usufruiti ne’ impiegati nella prenotazione dei servizi di cui al presente articolo è corrisposto, entro quattordici giorni dalla scadenza, il rimborso dell’importo versato. Limitatamente ai voucher emessi, in attuazione del presente articolo, in relazione ai contratti di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, nelle acque interne o terrestre, il rimborso di cui al secondo periodo può essere richiesto decorsi dodici mesi dall’emissione ed è corrisposto entro quattordici giorni dalla richiesta>>.

Con detta norma veniva, quindi, ampliata la validità dei voucher da dodici a diciotto mesi,   per tutti i viaggi che erano stati prenotati dal giorno 11 marzo al giorno 31 luglio 2020 ed annullati a causa dell’emergenza sanitaria.

Era previsto, quindi, che in questa fase il consumatore avrebbe avuto diritto solo al voucher, ma nel caso in cui non fosse riuscito ad usufruirne entro diciotto mesi dall’emissione, avrebbe avuto  diritto alla somma versata.

L’esecutivo, inoltre, a partire dal primo agosto ha stabilito per un viaggio cancellato, la scelta tra voucher o rimborso debba essere sempre rimessa al consumatore.

All’esito, le procedure di infrazione sono state archiviate ed è per questo che lo scorso 13 novembre 2020 il commissario europeo per la Giustizia, Didier Reynders, a margine della conferenza di presentazione del piano e dell’Agenda, ha sottolineato il diritto dei consumatori a ottenere il rimborso dei biglietti aerei per i voli cancellati o riprogrammati dalle compagnie a causa dell’emergenza Covid-19 ed in merito alla situazione italiana, ha affermato che il fatto di aver chiuso la procedura di infrazione nei confronti del Paese sui voucher, al posto dei rimborsi, è dipesa dalla nuova legge che ha rimesso l’Italia in linea con le norme europee.

E’ noto, infatti, che in base alla normativa europea, la scelta del voucher o del rimborso debba essere rimessa al viaggiatore e non al vettore o all’operatore turistico, come era previsto nel decreto Cura Italia.

Ed invero, l’art. 41 comma 4 del DLgs 79/2011 (nel testo modificato dal decreto legislativo 62/2018), in attuazione della Direttiva UE 2015/2302, prevede il recesso senza penalità quando il viaggio viene annullato per causa inevitabile verificatasi nel luogo di destinazione.

Per i biglietti aerei, del treno, o del bus, il Regolamento UE 261/2004 prevede che il consumatore debba essere interamente risarcito se il viaggio è cancellato per cause naturali come la pandemia o che dipendono dal vettore.

Dal punto di vista tecnico le norme comunitarie che prevedono casi di recesso senza penalità sono di armonizzazione e non possono essere derogate dalle norme nazionali, seppur emergenziali. Ciò in base all’art. 4 numero 3 del Trattato sull’Unione europea che dispone che gli Stati membri debbano adottare ogni misura di carattere generale o particolare per assicurare gli obblighi derivanti da atti dell’UE, tra i quali rientrano le Direttive ed i Regolamenti.

Detta clausola giustifica anche il potere di disapplicazione in capo non solo all’Autorità giurisdizionale, ma anche all’Autorità non strettamente giurisdizionale come l’ Autorità garante della concorrenza e del mercato. Quest’ultima con la nota del 28 maggio 2020 aveva fatto sapere, infatti,  che i viaggiatori avrebbero dovuto mantenere il diritto al rimborso.

Tra l’altro il nostro codice civile all’art. 1463 c.c. prevede per ogni tipo di contratto la possibilità di risoluzione per impossibilità sopravvenuta con l’effetto di consentire a chi ha versato una somma, ad ottenere la restituzione.

Malgrado la consapevolezza sulla inderogabilità della normativa europea,  la Commissione ha preso atto che per approntare una più incisiva tutela al consumatore debbano essere tutelate anche le ragioni di liquidità delle imprese che, altrimenti, non potrebbero risarcire nessuno se fallissero oltre a rappresentare un danno per l’economia. Significativo è quanto riportato nell’Agenda stessa:

la Commissione <<ben consapevole che la pandemia rappresenti una grande sfida per la società, ha preso atto che l’UE ha reagito con uno sforzo senza precedenti per rafforzare la ripresa e la resilienza, ma l’economia rimane fragile. La pandemia sta inoltre cambiando visibilmente i modelli di consumo e di mobilità delle persone. Le misure di confinamento hanno evidenziato il ruolo cruciale che svolgono le tecnologie digitali nella vita delle persone, consentendo di acquistare beni essenziali che altrimenti non sarebbero disponibili e di accedere ai servizi nonostante le restrizioni. Tra le tendenze osservate figurano l’aumento degli acquisti a livello locale, la prenotazione di viaggi con minore anticipo, ma anche l’utilizzo più frequente di servizi online (…) i consumatori dell’UE si aspettano giustamente che le imprese di trasporto e gli operatori turistici rispettino il loro diritto al rimborso integrale degli acconti versati. Tuttavia, i consumatori stanno incontrando notevoli difficoltà nell’applicazione di tale diritto a causa dei problemi di liquidità (…) l’esperienza della pandemia e di eventi precedenti come il fallimento di Thomas Cook nel 2019, induce a svolgere un’analisi più approfondita per stabilire se l’attuale quadro normativo per i pacchetti turistici, anche per quanto riguarda la protezione in caso di insolvenza, sia ancora pienamente in grado di garantire in qualsiasi momento una protezione dei consumatori solida e completa, tenendo conto anche degli sviluppi nell’ambito dei diritti dei passeggeri” (Regolamenti sui diritti dei passeggeri (CE) 261/2004, (CE) 1371/2007, (UE) 1177/2010 e (UE) 181/2011 e direttiva (UE) 2015/2302 sui pacchetti turistici>>.

Non rimane, quindi, che attendere la relazione del 2021, come indicato nella prima ‘Azione’ formulata nella <<Nuova Agenda dei Consumatori – Rafforzare la resilienza dei consumatori per una ripresa sostenibile>>, per avere un quadro più completo sulle concrete ed effettive conseguenze della pandemia sulla direttiva europea relativa ai pacchetti turistici.